MigraChance

Auf Landesebene war ein Konflikt schnell erkennbar: Der Landesausländerbeirat (AGAH) positionierte sich deutlich gegen das Optionsmodell und betonte die Bedeutung der Urwahl für die demokratische Teilhabe, weshalb die Ausländerbeiratswahlen wichtig wären. Diese Wahl entfällt bei den Integrationskommissionen, sodass gefragt werden kann, ob die Integrationskommissionen am Ende einen demokratischen Rückschritt in der Beteiligung von Migrant:innen darstellte. Die Diskussion auf Landesebene brachte noch eine weitere Dimension ins Spiel; nämlich eine räumliche. Vor allem die Großstädte hielten an den Ausländerbeiräten fest. Wie aber würden sich Klein- und Mittelstädte dazu positionieren? Aus Bebra wussten wir, dass die Integrationskommission als gute Option angesehen wurde, um frischen Wind in die Verwaltung zu bringen. Wir fragten uns: Teilten andere Kleinstädte eher die Sorge des Landesausländerbeirates? Befürchteten sie den Versuch der Absetzung konfliktaffiner Ausländerbeiräte zugunsten einer Integrationskommission, die von der/ dem Bürgermeister:in geleitet wurde? Was sprach für und was gegen einen Ausländerbeirat bzw. die Integrationskommission?

In drei Online-Workshops haben wir zur Diskussion eingeladen: im November 2020 besprachen wir die Vor- und Nachteile der Gremien mit Vertreter:innen hessischer Klein- und Mittelstädte. Dazu haben wir vier Impulse gehört: Der Vorsitzende des Landesausländerbeirates, Enis Gülegen, hob die Vorteile des Ausländerbeirates hervor und wog sie mit den Nachteilen der Integrationskommission ab; Frau Staatsministerin Janz vom Ministerium für Soziales und Integration hatte die Beweggründe für das Optionsmodell verlauten lassen; wir lernten eine kleinstädtische Perspektive kennen, warum man sich dafür entschieden hat den Ausländerbeirat trotz schwieriger Erfahrungen zu behalten. Aus Bebra erfuhren wir, warum die Entscheidung für die Integrationskommission schnell gefallen war. Aus dem Workshop gingen vor allem ungeklärte Fragen zu „Möglichkeiten der lokalen Ausgestaltung der Integrationskommissionen“ hervor und der Wunsch diese nochmal im Kreis der Städte unter Anwesenheit von antwortfähigen Vertreter:innen aus den dazugehörigen Ministerien zu besprechen.

Im Februar 2021 wurde bekannt, dass 86 hessische Kommunen einen Ausländerbeirat wählen und 87 eine Integrationskommission einsetzen würden (ein Großteil davon Klein- und Mittelstädte). Mit etwa 30 Teilnehmenden sprachen wir darüber, wie sie die Integrationskommission vor Ort umsetzen würden. Ihre offenen Fragen stellten die Grundlage der Veranstaltung dar. Mit dabei war Reinhold Zemke, Planungsrechtler der Fachhochschule Erfurt; Johannes Heger, Geschäftsführer des Hessischen Städte- und Gemeindebundes (HSGB); sowie Hanns-Achim Michna, Landesausländerbeauftragter im hessischen Sozialministerium. Nur sehr wenige Vertreter:nnen aus der (migrantischen) Zivilgesellschaft konnten für die Teilnahme gewonnen werden, sodass die Frage nicht geklärt werden konnte, wie sich die Mitglieder die zukünftige Arbeit in den Kommissionen vorstellen und welche Ziele sie damit verbinden. Viele der zukünftigen migrantischen Mitglieder der Kommissionen werden sich ehrenamtlich engagieren, weshalb eine Teilnahme an tagsüber stattfindenden Veranstaltungen nicht immer leicht umsetzbar ist. Das erklärt die Anwesenheit vieler hauptamtlich Beschäftigter und weniger zivilgesellschaftlich organisierter Akteure. Auch blieb offen, welche Formen der Vernetzung von Kommunen bezüglich der Integrationskommissionen möglich und gewünscht sind.

Den Fokus der Praxisphase bildete die Begleitung eines institutionellen Wandels. Neu an unserer Herangehensweise ist dabei gewesen, dass wir das Gespräch darüber, wie die lokale Ausgestaltung von Integrationskommissionen aussehen kann, für alle hessischen Klein- und Mittelstädte geöffnet haben. Über deren Perspektive in der Auseinandersetzung ist bisher kaum etwas bekannt. Schwieriger war es, Konflikte zu thematisieren oder gar zu bearbeiten. Obwohl der Ausländerbeirat und auch die Integrationskommission durchaus als streitbare politische Gremien gedacht sind, wurde wenig über aktuelle oder vergangene Konflikte berichtet, die die politische Teilhabe von Migrant:innen betreffen. Deutlich wurden zwei Perspektiven, die den aktuellen Diskurs über Möglichkeiten und Grenzen beider Gremien in Hessen prägen. Einige Teilnehmer:innen betonten, dass es keine städtischen Themen gibt, die Migrant:innen nicht betreffen würden. Insofern sei weder die Kommission noch der Beirat der richtige Weg. Das Kommunalwahlrecht für alle würde diese Gremien grundsätzlich überflüssig machen. Andere hoben hervor, dass Rassismus und Diskriminierung im Zentrum der Arbeit stehen sollten. Wir werden die Fragen der (konflikthaften) Arbeitsschwerpunkte in dem dritten, vorerst abschließenden, Workshop im November 2021 in der Runde der Klein- und Mittelstädte weiter thematisieren, wenn die ersten konstituierenden Sitzungen der Integrationskommission stattgefunden haben und die inhaltliche Arbeit aufgenommen werden kann.

Für das Erreichen des ersten Ziels (A) haben wir uns eine Serie von (Online-)Workshops durchgeführt, die den öffentlichen Raum als Konfliktraum in einigen Wohnquartieren mit einer heterogenen Bevölkerung und einem hohen bzw. wachsenden Anteil migrantischer Bewohner:innen analysieren und diskutieren sollten. Da der Beginn der Praxisphase mit den Einschränkungen durch die Covid-19-Pandemie zusammenfiel, mussten wir diesen Ansatz schließlich auf einen Stadtteil, den Leipziger Osten, begrenzen, wo bereits gute Kontakte bestanden und die Zusammenarbeit mit lokalen Akteur:innen auf dieser Basis aufbauen konnte. Die geplanten Workshops mussten digital durchgeführt werden. Sie wurden in Kooperation mit dem Quartiersmanagement Leipziger Osten (www.leipziger-osten.de) vorbereitet, wobei – im Sinne der zweiten Zielstellung (B) – verschiedene lokale Akteur*innen (aus Verwaltung, Zivilgesellschaft sowie der Polizei) eingeladen waren. Der erste Workshop fand im Dezember 2020 statt, er hatte den Titel Gemeinsam Unterwegs. Umgang mit Nutzungskonflikten im Straßenraum – am Beispiel der Eisenbahnstraße und widmete sich der systematischen Aufnahme der Vielfältigkeit von Konflikten im öffentlichen Raum. Dargestellt und ausgiebig diskutiert wurden darin die Hintergründe und komplexen Zusammenhänge der lokalen Konflikte.

Ein zweiter Workshop im Februar 2021, mit dem Titel Recht des Stärkeren oder gegenseitiger Respekt? – Miteinander im Straßenraum, schon inhaltlich direkt daran an und konzentrierte sich auf Machtunterschiede zwischen verschiedenen Gruppen und deren Umgang. Bei der Diskussion, aber auch in der Nachbereitung und Reflexion beider Workshops wurde eine sehr heterogene, zum Teil divergierende Interessenlandschaft deutlich, aber auch, dass in der Bearbeitung einiger Konflikte bis dato manche Minderheiten zu wenig Berücksichtigung finden.

Vor diesem Hintergrund wurde – im Sinne der dritten Zielstellung (C) – mit dem Quartiersmanagement überlegt, auf welchem Wege man auf Stadtteilebene für einer Stärkung des Gemeinsamen Miteinanders aller intervenieren kann. Zwei Ansätze wurden schließlich ausgewählt, die auch über die Projektlaufzeit von MigraChance von lokalen Akteur:innen weiterverfolgt werden können: So wurde einerseits mit der Leipziger Stadtverwaltung eine Veranstaltung organisiert, die sich der Sensibilisierung für eine gendergerechte Stadtplanung widmen soll. Sie findet im November 2021 statt und stellt den Austausch von Forschungsergebnissen und Praxiserfahrungen zur Ungleichbehandlungen verschiedenen Gruppeninteressen ins Zentrum. Dabei sollen auch Möglichkeiten einer Verbesserung durch eine veränderte Stadtplanung diskutiert werden. Andererseits wurde überlegt, einer offenen Debatte über das Miteinander im Stadtteil mehr Raum zu geben. Als erster Impuls in diesem Sinne wurde beim Treffen „Netzwerk Nachbarschaft und Kultur“ im Oktober 2021 der Ansatz der Städtecharta anhand von zwei Beispielen (aus Wien, Schwäbisch-Gmünd) vorgestellt, wobei deren Inhalte und Methodik illustriert wurden. Die anschließende Diskussion unter Akteur:innen des Leipziger Ostens machte deutlich, dass tatsächlich Interesse an einem solchen Austausch vor Ort besteht, wenngleich nächste Schritte und mögliche Ergebnisse eines solchen Debatte zu verhandeln sind. Das Leipziger Team von MigraChance wird diesen Austausch bis zum Ende der Projektlaufzeit weiter verfolgen.

Die bisherigen Workshops, aber auch deren Nach- und Vorbereitungssitzungen mit lokalen Partner:innen, gaben v.a. Einblicke in die Diversität sozialer Konflikte im öffentlichen Raum, aber auch zu spezifischen Bedingungen in Leipzig und konkreten Umgangsweisen damit in Stadtquartieren. Ein wesentlicher Beitrag besagter Workshops war zudem, dass stadtteilbezogene Akteur:innen mit den Forscher:innen des Projekts MigraChance ins Gespräch kamen, was lokal neue Möglichkeiten der Vernetzung erschloss. Neben dem Transfer von Forschungsergebnissen in lokale Kontexte, kamen dabei auch reziproke Effekte zustande, wodurch für die Konfliktforschung zahlreiche Einblicke in Umgang und Wahrnehmung lokaler Konflikte von Seiten der Praxis gewonnen werden konnten. Damit wurde auch dem im Projekt MigraChance angelegten transdisziplinären Ansatz Rechnung getragen und eine Verstetigung der Ergebnisse über den Projektkontext hinaus eingeleitet.

Da sich gezeigt hat, dass die Konflikte oder vielmehr die Konfliktherde um die Zu-wanderung aus Südosteuropa für Alteigesessene, angesprochen auf empfundene Spannungen in der Stadtgesellschaft, nach wie vor einen salienten Reiz darstellen, haben wir uns dafür entschieden, für den zweiten Teil unseres Forschungsprojektes ebenjenes Konfliktfeld weiter im Blick zu behalten. Nicht zuerst weil diese Kon-fliktherde nicht schon zahlreiche institutionelle Neuerungen hervorgebracht hätten (was sie haben!), sondern vor allem weil die sich in diesem Zusammenhang erge-benden Herausforderungen für die Stadt durch die anhaltende Zuwanderung aus Bulgarien und Rumänien zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht für bewältigt oder abgeschlossen erklärt werden können: Gibt es vor dem Hintergrund der angestellten Konflikttheorie noch institutionelle Leerstellen? Erfüllen die bereits eingesetzten Institutionen ihren Zweck? – und auch dann, wenn die Zuwanderung nach Gelsen-kirchen im Rahmen der EU-Freizügigkeit weiter anhält? Wie resilient sind sie im Allgemeinen und wie passen sie sich ins Institutionengefüge ein?

Beginnend mit einer umfassenden Akteursanalyse, im Rahmen derer neben narrati-ven Interviews, auch ein Social-Media-Screening, teilnehmende Beobachtungen ebenso wie eine intensive Dokumentenrecherche durchgeführt wurden, galt es, einen ersten Überblick über die unterschiedlichen Institutionen und Akteure und ihre jeweiligen Tätigkeiten im Kontext der Zuwanderung aus Südosteuropa zu gewinnen. Schnell hat sich dabei die enorme Bedeutung der Wohlfahrtsorganisationen herausgestellt. Der tragenden Rolle, die den fünf großen Wohlfahrtsorganisationen in Gelsenkirchen generell und noch verstärkt in Fragen und Aufgaben der (osteuropäischen) Zuwanderung zukommt, ist mit Blick auf ‚gelingende Inklusion‘ aber ein nicht unwesentliches Chance-Risiko-Verhältnis eigen: So hat sich gezeigt, dass die Mitarbeitenden, ehren- wie hauptamtlich, nicht nur der Selbstbezeichnung nach „Brückenbauer“, „Mittler“, „Mediatoren“, „Berater“, „Anwälte“ und „Repräsentanten“ sind. Sie sind in Gelsenkirchen das Dreh-Kipp-Scharnier, das zwischen dem vermeintlichen Innen und Außen, zwischen Eingesessenen und Neuzugewanderten (horizontal), zwischen Verwaltung wie Politik und weitgehend Stimmrechtslosen (vertikal) Vermittlung herstellt. Diese zwar nicht ganz unfreiwillige, aber Atlas’sche Rolle der Wohlfahrtsverbände in Gelsenkirchen, was die strenge Assoziation zeigt, sich in Fragen der Zuwanderung sowohl seitens der Stadt als auch seitens alter wie neuer Einwohner:innen namentlich an AWO, Caritas, Diakonie, DRK oder Paritätischer Wohlfahrtsverband zu wenden, birgt zugleich ein doppeltes Risiko: Zum einen besteht die Gefahr, einer institutionellen Pfadabhängigkeit anheimzufallen, d.h. Kreativität im Umgang mit migrationsbezogenen Konflikten zugunsten der eben altbewährten institutionellen Gangart einzubüßen und damit dem Zweck nach ‚bessere‘ Lösungen aus dem Möglichkeitsraum zu verschieben. Zum anderen gefährdet es die demokratische Balance zwischen Repräsentation und Partizipation im Institutionengefüge, sofern der Bedeutungszuwachs jener notwendigen Vermittler umschlägt in eine weitreichende Bedeutungslosigkeit direkter Kommunikation und Partizipation und damit dem Wortsinn nach echter Inklusion, dem Einschluss, dem sozialen Ganzen, der tatsächlichen Verbindung zwischen genanntem Innen und Außen nicht nur entgegensteht, sondern es verfestigt – nicht zuletzt ist das Bestehen solcher Gegensätzlichkeiten schließlich auch Grundbedingung jeden Vermitteln-Wollens.

Diesen Gedanken zum Anlass genommen, haben wir uns im weiteren Verlauf des Forschungsprozesses dem Partizipationsverhalten von Migrant:innen in Gelsenkir-chen zugewandt und dabei vor allem den Einfluss und die Wahrnehmung des Integ-rationsrates in Gelsenkirchen im Vergleich zu anderen Städten in NRW, angereichert durch quantitative Umfragen und die Untersuchung der formalen und faktischen Ausgestaltung, in den Brennstrahl der Analyse gerückt. Erste Befunde weisen dabei deutlich darauf hin, dass sich der Einfluss des Integrationsrates in Gelsenkirchen – mehr als in anderen Städten – im Wesentlichen in seiner symbolischen Funktion aufhebt, was gerade im Hinblick auf den vergleichsweise hohen Anteil Nicht-Wahlberechtigter an der gesamtstädtischen Bevölkerung aus demokratietheoretischer Perspektive einen Mangel darstellt. Im weiteren Verlauf gilt es, so geartete Befunde in praktische institutionelle Empfehlungen für die Stadt mit dem erklärten Ziel eines möglichst nachhaltigen produktiven Umgangs mit migrationsbezogenen Konflikten zu übersetzen.